关于完善主体功能区战略和制度的实施方案

为全面贯彻落实《中共中央 国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）、《中共云南省委 云南省人民政府印发〈关于完善主体功能区战略和制度的实施方案〉的通知》（云发〔2018〕24号）、《中共德宏州委 德宏州人民政府印发〈关于完善主体功能区战略和制度的实施方案〉的通知》（德发〔2020〕17号）等文件精神，结合盈江县实际，制定本实施方案。

一、重大意义

推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署，是我国经济发展和生态环境保护的重大战略，是优化国土空间开发保护格局的必然要求，是促进区域协调发展的战略需要，也是从源头上保护生态环境的根本举措。2014年《云南省主体功能区规划》发布实施以来，盈江县认真按照省级确定的主体功能定位，城市化战略格局、农业战略格局和生态安全战略格局正在形成，配套政策和制度体系日趋完善，主体功能区在全县空间发展中的重要作用日益凸显。随着全县经济社会发展，资源环境约束日益趋紧，生态产品供需矛盾更加突出，加快转变国土空间开发方式、创新国土空间保护模式、提升国土空间开发保护质量和效率的需求更加迫切。落实好国家、省、州有关完善主体功能区战略和制度的要求，对加快全县生态文明建设，促进空间均衡发展，推动形成更高质量、更有效率、更可持续的空间发展模式具有重大意义。

二、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入学习领会习近平生态文明思想，认真落实国家和省、州决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚持人与自然和谐共生，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，尊重自然规律和发展规律，深入实施主体功能区战略，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用，推动主体功能区战略格局精准落地，健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制，加快体制改革和法治建设，为优化国土空间开发保护格局、创新空间发展模式、实现空间治理能力现代化夯实基础。

（二）基本原则

坚持保护优先。统筹推进山水林田湖草沙系统治理，注重在严格保护好生态安全和农产品供给安全的前提下，集约高效有序开展各类开发建设活动，确保经济社会发展与生态环境保护、民生改善相统一，当代人发展需要与子孙后代发展权益相平衡。

坚持以承载能力为基础。调整优化城镇建设、农业生产、生态保护的空间结构和布局，注重开发强度管控，使人口规模和分布、产业结构和布局等与当地资源环境承载能力相适应。

坚持差异化协同发展。发挥比较优势，推动分类指导和精细化发展，既注重县域层面按照不同主体功能定位完善差异化发展机制，又注重构建不同主体功能定位县域之间协调互动机制，形成差异化协同发展格局。

坚持生态就是生产力。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。要建立健全生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值，增强重点生态功能区自我造血功能和自身发展能力，使绿水青山真正变成金山银山。

坚持统筹山坝湖区空间。科学把握山地、坝区、湖区空间治理的整体性和独特性，协调匹配山坝湖区主体功能定位、空间格局划定、开发强度管控、发展方向和管制原则设计、政策制定和制度安排，促进山坝湖区国土空间的科学开发和有效管控。

（三）主要目标

2021年底，形成与主体功能定位相适应的生产空间、生活空间、生态空间，符合主体功能定位的县域空间格局基本划定，主体功能区战略格局精准落地，“多规合一”空间规划体系基本建立。山水林田湖草系统治理格局基本形成，生态产品供给能力显著增强。按照不同主体功能定位的差异化协同发展格局趋于完善，国土空间开发保护质量和效率全面提升。

三、主要任务

（一）推动主体功能区战略格局精准落地。加快建立资源环境承载能力监测预警长效机制，以县级行政区为单元组织开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，精准落实主体功能区战略格局，科学划定县域空间格局，落实国家、省、州关于土地资源、水资源、环境、生态等领域的管控措施。推动主体功能区战略格局在县市层面精准落地，科学划定县、乡域“三区三线”空间格局，注重三类空间和三条主要控制线衔接协调，注意避让云南地震危险区、高烈度区及活动断裂带。加强对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作的跟踪与分析，做好配套政策制度与机制创新的预研。

（二）构建统一衔接的空间规划体系。改革创新规划管理体制，完善县、乡国土空间规划委员会上下联动工作机制。全面推进“多规合一”，完善主体功能区、城乡、土地利用、生态环境、林草、交通运输、水利等各类规划相衔接的技术标准，配合好州级建立全州国土空间规划信息管理平台。

（三）坚决打好污染防治攻坚战。坚持精准施策，集中优势兵力，以重点突破带动全面推进。下大力气解决好群众关心的重点生态环境突出问题，全力打好重要生态功能区保护攻坚战、水源地保护攻坚战、固体废物污染防治攻坚战、城市黑臭水体治理攻坚战、清洁家园整治攻坚战、柴油货车污染防治攻坚战、农业农村污染防治攻坚战、“江河”保护修复攻坚战、生态保护修复攻坚战、青山保护修复攻坚战。

（四）严守生态保护红线。严格执行生态保护红线，严守生态保护红线面积，严格按照生态保护红线管控要求，控制城乡发展边界和产业布局，使空间规划与生态保护红线的空间布局和管控要求相衔接。选择水源涵养、生物多样性保护、水土保持功能的生态功能重要区及水土流失等生态环境敏感脆弱区域，开展生态保护与修复试点示范。

（五）全面落实河（湖）长制。加强对河（湖）区空间的保护，实施最严格的保护措施。加快工业、农业、生活污染源和水生态系统整治，保障饮用水安全，消除城市黑臭水体，减少污染严重水体和不达标水体。

（六）加快生态保护修复。推进国土绿化行动，开展“三沿”绿化、全民义务植树、城乡绿化、乡村绿化美化，实施荒漠化沙化综合治理、水土流失综合防治、矿山采空区及周边生态治理等重点工程，加大退耕还林还草力度，25度以上坡耕地全部退耕还林还草。强化湿地保护和恢复，加快湿地公园、湿地保护小区建设。

（七）加强环境保护治理。加快土壤污染状况详查，建立污染地块动态清单，强化土壤污染管控和修复，扎实推进历史遗留重金属污染治理。加快推进垃圾分类处理，强化固体废物污染防治，有效管控农用地和城市建设用地土壤环境风险。整治“散乱污”企业，压减煤炭消费量，减少机动车污染。深入实施城乡人居环境提升行动，统筹做好村镇布局。继续开展城乡“四治三改一拆一增”和村庄“七改三清”环境综合整治，加大城市污染防治、农业面源污染防治、厂矿污染治理力度，开展好移风易俗活动。

（八）加强生物多样性保护。加快生态环境监测网络建设，加强草地、湿地保护和修复，开展生物多样性保护试点。抓好国家级自然保护区规范化、生物廊道、保护小区建设，加强对优先区域内典型生态系统、珍稀、濒危和特有野生动植物物种天然集中分布区的保护。

（九）建立统一共享的空间规划数据库。建立符合信息化、网络化管理要求的空间规划管理制度，创新空间规划与“三区三线”的衔接流程，以及实施管理中的审批流程。科学设计并搭建国土空间规划统一信息管理平台，统筹实现规划编制、辅助决策支持规划成果数字化。结合“放管服”改革，实现审批流程再造，确保国土空间规划真正落地。

四、健全差别化空间发展长效机制

（一）州级对县主体功能定位

依据《中共德宏州委 德宏州人民政府关于完善主体功能区战略和制度的实施方案》（德发〔2020〕17号），盈江县定位为农产品主产区，要以大力发展高原特色现代农业和打造世界一流“绿色食品牌”为重点，切实保护耕地，稳定粮食生产。培育区域特色优势产业，发展现代农业，增强农业综合生产能力，增加农民收入，保障农产品供给水平和质量，确保粮食安全和食品安全。健全农业发展优先和提高农产品保障能力的绩效考核评价机制，重点考核农业空间规模质量、农业综合生产能力、产业准入负面清单执行、农民收入、耕地质量、土壤环境治理等方面指标。

实施城乡建设用地总量不突破上级下达指标，对于城镇空间腾退置换出的工矿建设用地，鼓励开展土地复垦整治。建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。建立耕地轮作休耕制度，落实国家、省、州支持农产品主产区建设的投资政策，加大对农产品主产区农业基础设施建设的倾斜力度，引导更多社会资金支持高原特色现代农业发展。

（二）各乡镇主体功能区定位

1.县城（中心城区包含平原镇大部分地区，太平镇、弄璋镇、旧城镇的部分地区，具体以国土空间规划的城镇开发边界为准）承接县城驻地功能，以提供政治、经济、文化、教育、医疗、居住、商业商务、工业物流、绿地休闲、交通枢纽、公用设施、特色产业、战略留白等功能导向的区域。

2.重点发展小镇：那邦镇、太平镇、盏西镇。经济发展较好、产业优势和特色明显，对镇和村庄有一定辐射和带动作用。

3.城市发展区：平原镇、那邦镇、太平镇、昔马镇、卡场镇。位于交通节点，交通区位突出，交通优势明显，涉及产业园区，以服务进出口商贸物流为主的乡镇。

4.农产品主产区：弄璋镇、旧城镇、盏西镇、新城乡、芒章乡、勐弄乡、油松岭乡。位于粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、以农业生产为主，域内永久基本农田面积比重大，在农业发展效率、规模、质量等方面优势突出。

5.重点生态功能区：铜壁关乡、苏典乡、支那乡。重点生态功能区的功能定位是保障国家和省生态安全、维护生态系统服务功能、推进山水林田湖草系统治理、保持并提高生态产品供给能力的重要区域，推动生态文明示范区建设、践行绿水青山就是金山银山理念的主要区域。重点生态功能区要以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜发展不影响主体功能定位的适宜产业。

五、保障措施

（一）加强组织领导。成立由县委、县政府主要领导任双组长的盈江县完善主体功能区战略和制度领导小组。县自然资源局会同有关部门进一步完善县级层面主体功能区战略和制度实施机制，形成协同推进主体功能区建设的整体合力；制定实施适应主体功能区要求的土地配套政策并落实用地指标。县发改局负责牵头落实主体功能区的投资政策和人口政策。县财政局、州生态环境局盈江分局、县农业农村局等部门负责细化完善财政、生态环境保护、农产品主产区建设等配套措施。县直各部门、各乡镇要充分认识完善主体功能区战略和制度的重大意义，建立健全主要领导同志负总责的协调机制，扛起主体功能区建设的政治责任，研究提出具体实施方案，发挥自然资源、发展改革、住房城乡建设、生态环境等部门优势，共同编制国土空间规划，确保2021年前各乡镇精准落实主体功能区战略格局。

（二）强化人才保障。加大国土空间规划、生态保护红线、主体功能区等业务培训力度，不断提高从业人员能力和水平。依托高校和科研机构，加强主体功能区理论与实践的学术研究，开展主体功能区有关专业建设，建立主体功能区领域高等教育人才培养体系。鼓励空间规划、空间监测等科研机构和专业人才队伍建设，开展空间规划编制和空间发展监测分析业务。

（三）完善配套制度。切实维护主体功能区规划的权威性、严肃性，推进国土空间开发保护、空间规划等制度建立工作，县自然资源局负责牵头执行云南省空间规划编制实施管理办法、云南省空间规划信息平台统一技术标准，为落实主体功能区战略和制度提供制度保障。

（四）加强督促落实。各级组织部门要将主体功能区绩效考核结果作为评价党政领导班子和领导干部的重要参考。县自然资源局要会同有关部门配合州自然资源和规划局按照省级要求，建设国土空间动态监测管理系统，全面监测分析主体功能区建设成效，并根据发展需要和国家、省、州的安排部署，积极向州级申报调整有关县驻地、乡镇主体功能区定位。县自然资源局要定期对本实施方案的落实情况进行督促检查，重大问题及时向县委、县政府报告。

附件：盈江县主体功能区分类表